政府扶貧資源首次向NGO開放

【本文寫於2006年4月】

2005年12月20日《北京青年報》A10版的一則新聞吸引了筆者的注意。這新聞標題是「政府扶貧資源首次向非政府組織開放」，副標題是「向國際慣例看齊 強化扶貧基金瞄準力」。在這前一天上午，國務院扶貧辦、亞洲開發銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會舉行「政府與非政府組織(NGO)合作實施村級扶貧規劃項目啟動儀式」。國內所有非政府組織都將有機會通過競標獲得政府扶貧資金，去貧困地區開展扶貧項目。
過去中國政府推出「八七扶貧攻堅計劃」，在1994-2000年的七年內推行有針對性的扶貧工作，瞄準了國定的592個貧困縣作重點扶持，取得了很大成就。但仍然任重道遠，如果按照國際上每人每天消費不及一美元的標準來計算，世界銀行認為中國農村貧困人口數約為2億。中國政府統計的貧困人口(絕對貧困人口和低收入人口)在2004年為7587萬人。在成功實施「八七扶貧攻堅計劃」的基礎上，政府再啓動新的「農村扶貧規劃（2001-2010）」，在592個貧困縣之外，新規劃又確認了14.8萬個貧困村。[1] 2004年中國農科院的研究報告提出：「應該以貧困村（或至少以鄉鎮）爲單位而不是以貧困縣爲單位進行瞄準，並在區域瞄準的基礎上輔之與農戶瞄準，以减少扶貧資源向非貧困戶的漏出，同時又可以覆蓋那些位於國定貧困縣以外的農戶，從而提高瞄準的準確性。」
中國扶貧基金會副會長何道峰在12月19日的專案啟動儀式上介紹說：「目前扶貧基金44.5%覆蓋了富裕戶，而只有35.3%覆蓋到貧困戶，另外20.2%的扶貧基金也花在了中等戶身上。」即是說目前的扶貧資源有三份之二是漏出的，這說明以往的由政府包攬扶貧工作方法在新時期的效用已漸次減弱。而讓NGO參與扶貧，以NGO的志願性、參與性和靈活性特質，與政府合作，優勢互補，將能提高扶貧的瞄準力度。中國人民大學農業與農村發展學院教授康曉光獲委任為該專案的招標評審委員會主席，他稱這啟動儀式是中國扶貧事業和NGO發展史上「具有歷史意義的一天」。[2] 這是近年來內地學者經常倡導的政府採購NGO服務的公共管理模式，政府轉變職能，由全能政府(既是球證又是球員)轉型為公共政策設計者和公共服務監督者的角色。
筆者在2006年4月再次在網上搜索相關的新聞時，獲得這專案的進一步消息。專案的設計是由江西省扶貧辦提供1100萬元財政扶貧資金，全權委托中國扶貧基金會組織招標選擇一些NGO在江西省樂安縣、興國縣和寧都縣共6個鄉鎮(每縣選2個)18個試點村、4個對照村、和4個混合村，實施村級扶貧規劃項目。國家財政部和亞洲開發銀行積極響應和大力支持，亞洲開發銀行從英國政府出資設立的扶貧合作基金中提供了100萬美元用於支持該項目的設計和示範推廣(網站沒有具體說明亞行的款項的使用情況)。每個試點村將分配有50萬元扶貧專項資金，1100萬元平均分配到22個項目村。值得關注的一點，是扶貧專項資金不可用作NGO的工作經費，亞洲開發銀行另行提供項目管理經費，為每村5萬元。專項實施期由06年1月至07年9月。分兩階段，第一階段由06年1月至07年9月，招標選擇6家NGO開展村級扶貧規劃，第二階段由06年8月至07年9月，根據第一階段試點的中期監測和評價結果，對運作機制、能力建設和其他方法等進行調整，在06年6月招標選擇NGO為其餘12個村開展扶貧規劃，和在另外4個村實施混合模式試驗。藉著與4個對照村實施的政府扶貧項進行參照對比，對NGO實施的項目的有效性和影響進行客觀和可靠的評價，包括定量和定性分析。
中國扶貧基金會特地開闢了專案網站「非政府組織與政府合作實施村級扶貧規劃項目」，網址為 www.fupin.org.cn/new/default.asp。推薦感興趣的讀者上網瀏覽，細閱該網站公佈的文件。筆者關注點之一，是這專案所指的非政府組織，如果僅限於在全國各級民政部門登記的NGO，則大批以工商部門登記的NGO則無緣投標參與。但是目前內地實行民間組織雙重管理制，能在民政部門成功註冊者絕大多數具有官方背景，純民間的草根NGO很難找到政府部門為業務主管單位，只能退而求其次轉到工商部門註冊。所以這專案所指的NGO，是否包括了在工商部門登記的NGO，便代表了政府資源能否向民間草根NGO開放了。從網站公佈的NGO申請資格資料看，NGO只要是在中國有關部門登記註冊(民政或工商部門)的、民間社團或非營利公益組織、及以扶貧開發和社區發展事業為主要宗旨的，便合符資格。這是創造了一個公平競爭的環境。然而，境外NGO不能單獨參加投標，但鼓勵他們與合符資格的內地NGO合作競標，且可以是主導機構。
網站的「大事記」有清楚的專案籌備過程：
2005年2月：國務院扶貧辦、財政部和亞洲開發銀行共同簽署了《非政府組織和政府合作開展村級扶貧規劃試點的技術援助項目備忘錄》。
2005年4月：亞洲開發銀行總部正式批准了該項目的實施文件。
2005年7月11-18日：國務院扶貧辦、亞洲開發銀行、江西省扶貧辦、中國扶貧基金會和專家組等各方代表在江西召開項目研討會。
2005年7月19-23日：專家組對江西省樂安、寧都和興國三個項目縣進行實地考察和快速評估。
2005年8月26日：專家組完成實地快速評估報告和詳細的項目技術報告。
2005年9月：確定中標的國際諮詢公司—IDSS (國際發展支持服務)
2005年9月14-30日：IDSS項目監測評估專家赴項目區調研。
2005年10月：IDSS項目監測評估專家確定監測評估框架和指標。
2005年11月：完成《NGO招標指南》、《項目實施手冊》和《項目財務管理辦法》的撰寫。
2005年11月19日：在人民大會堂舉行該項目啟動儀式暨NGO招標說明會。
2006年1月19日：17時整停止接受投標文件。
2006年2月21日：在中國扶貧基金會召開第一批招標結果新聞發佈會。

由以上的籌備過程，可見國務院扶貧辦和中國扶貧基金會是十分重視專案的，也有國際組織參與籌備，有專家組的實地快速評估，和國際諮詢公司參與設立監測評估框架。筆者相信這專案是一次準備充足的試驗計劃，並且估計國務院扶貧辦將在專案完成後總結實戰經驗，然後繼續推廣這種「精細瞄準」的扶貧方式。亦即顯示未來將有NGO參與扶貧，政府採購NGO的扶貧服務，並監察其實施效果。
NGO提交的標書，需重點回答三個問題：如何做到瞄準真正的窮人、最大限度地提高扶貧資金的使用效率、如何與政府建立積極的夥伴關係。至截標日共有10家NGO(或NGO聯合體)提交了11份投標書。為了保證招標工作的公正性，中國扶貧基金會組成了15人的評審委員會，由學者康曉光任評委會主席，其餘14位評委分別來自國際組織、非政府組織、主辦單位和地方政府等不同機構。[3] 首批通過競標的6家NGO分別是：國際小母牛項目組織(獲最高評分)、江西省山江湖可持續發展促進會、江西省青少年發展基金會、寧夏扶貧與環境改造中心、中國國際民間組織合作促進會、陝西省婦女理論婚姻家庭研究會等。江西省本土NGO佔兩個、全國性NGO佔一個、跨省的NGO佔兩個、境外NGO佔一個。國際小母牛組織是美國來華的境外NGO，是聯合了三家內地NGO競標的。
這個專案是一個實驗，將為政府轉變扶貧政策、轉變政府職能而作出試驗。目前很難想像14.8萬個貧困村由NGO參與扶貧將會是怎樣的境況，將會創造多少個NGO職位。如成功推行，將促進內地NGO的良性發展，正是「廣闊天地，大有作為」。內地NGO需要努力提升其誠信度、執行項目能力、財務透明問責性等維度，方能迎接新時代的機遇，做大做強。相信到內地開展扶貧的香港NGO，憑藉綜合優勢，應能在參與式扶貧上有所建樹的。
[1] 中國農業科學院農業經濟研究所汪三貴、李周、任燕順在2004年3月上海扶貧大會上提交的案例研究報告《中國的 “八七扶貧攻堅計劃”：國家戰略及其影響》。http://www.worldbank.org.cn/Chinese/Content/8-7poverty.pdf 。
[2] 見新華網報道：扶貧進入精細瞄準，中國NGO與政府攜手扶貧http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/politics/2006-01/04/content_4007341.htm

[3] 村級扶貧規劃規項目網站公佈評標委員會成員名單，做到透明公開。評委為康曉光、徐永光、何道峰、湯敏、李小雲、王行最、劉冬文、商玉生、顧曉今、黃浩明、白愛蓮、宋上年、帥歌柳、黃敬春、何元民、李斗生(最後餘五人來自江西贛州、撫州、興國縣、樂安縣、寧都縣等扶貧辦)。中國扶貧基金會人員佔兩席。